停靠在美国诺福克海军基地的航空母舰。（新华社/路透/图）随着装备制造领域军民融合深度发展的持续推进，我国国防科技工业竞争性采购取得了明显成效。2018年10月，在第四届军民融合发展高技术装备成果展览上，213家参展单位和221家采购单位在进行了约2000余场次技术产品需求对接后，最终通过竞争招标，成功签约了涉及176家军地单位的154个高技术产品合作项目。2018年12月18日《西安新闻网》报道，西安市正打造区域性军工单位竞争性采购服务体系，着力建设军民融合竞争性采购平台和服务体系，推动完善竞争性的国防科技工业采购机制。可以看出，不论是中央还是地方，都在积极推行国防科技工业竞争性采购政策。对企业来讲，竞争有输有赢，而一个重大的国防订单“花落谁家”可能直接影响到部分企业的崛起或者没落。从国家角度，“要产业基础还是经济成本？”反映了一个国家国防工业的产业政策和采购战略原则。20世纪末美国造船业的一场风波或许能加深读者对国防工业竞争性采购的理解，也能够为进一步完善我国国防科技工业竞争性采购提供镜鉴参考。从1986年7月以来，巴斯钢铁公司和英格尔斯造船厂承包了美国舰船的建造合同，而当时美国规模最大、历史最悠久的私营造船厂——托德太平洋公司，却再也没有拿到一个。让它一蹶不振的事件，正是20世纪末的一场竞标。彼时美国造船业很不景气,唯一的大型海军订单，阿力·伯克级宙斯盾导弹驱逐舰项目成为了很多造船厂争相追逐的合同甚至是救命稻草，一向主导合同竞争的美国海军，也一度在“成本和时效”之间犹豫徘徊。争夺愈演愈烈，引发各方广泛关注。困境中的托德太平洋公司成立于1916年的托德太平洋公司，是美国规模最大、历史最悠久的私营造船厂。然而，在20世纪的美国造船业逐渐走向衰落，在世界市场上竞争力不断下滑的背景下，托德太平洋公司的情况也不容乐观。1981年8月23日的《华盛顿邮报》将当时的美国造船业形容为“一个国家的病态产业”，在美国政府的资助补贴下一瘸一拐地走过了几十年。到了20世纪末，更多的造船厂面临倒闭，最后一只商业船只计划在1987年底完成。根据《商业船队防御任务的首次报道：事实与结论的调查结果》的附件E-2披露，1980-1984年间，至少有26家造船厂倒闭。值得注意的是，托德太平洋公司所属的西海岸造船业比美国整体造船业的衰退速度还要快，甚至可以说是濒临全军覆没。自1945年底至1985年初近40年的时间里，西海岸的造船厂由30个锐减为5个。美国国防部逐渐意识到，造船业的持续衰退,已经影响到了美国海军战舰在危机中的快速修复和在持续冲突中新造战斗船只的能力。除了美国造船业的总承载能力外，造船厂的地理分布一直也是美国国防部的关注重点。巴拿马运河开通之前，东海岸和墨西哥湾的船只必须绕过好望角来补给太平洋舰队，不仅时间长且不确定性大。因此，在西海岸保持一定的战舰建造能力具有重要的战略意义。当时仅存的5个西海岸造船厂中，却只有托德太平洋公司旗下的加利福尼亚造船厂和圣佩德罗造船厂具备建造大型水面战舰的能力。尽管如此，以托德太平洋公司的圣佩德罗造船厂为例，由于没有订单，80年代中期该厂开始大规模裁员，仅18个月员工由5000人降至约2900人，造船厂难以为继、面临倒闭。托德太平洋公司急需新的大型海军战舰订单，否则其西海岸造船厂将会永远消失。由于西海岸的造船厂普遍制造成本高于其他地区，合同竞争法案的通过无疑是雪上加霜，本身就极少海军订单的托德太平洋公司，再想获得订单就更难了。救命稻草：阿力·伯克级宙斯盾导弹驱逐舰项目竞争愈演愈烈，那些仍苦苦维持的造船厂面临着唯一的客户——美国海军。 1984年，美国海军计划建造一种新型水面作战舰艇——阿力·伯克级宙斯盾导弹驱逐舰，并且该项目的投资经费将得到优先保障。托德太平洋公司仿佛看到了曙光。阿力·伯克级宙斯盾导弹驱逐舰项目初步计划建造29艘宙斯盾导弹驱逐舰，第一阶段的预算就高达几十亿美元（1985财年），其中仅第一艘舰船（DDG-51）的研发制造费用为10.5亿美元（1985财年）。所有人都知道，阿力·伯克级宙斯盾导弹驱逐舰项目将是美国造船业在20世纪末的最后一个大订单，对于很多造船厂来说，能否拿到该订单，意味着生存或倒闭。对于托德太平洋公司而言，这个合同可能也是它最后的“救命稻草”。就连美国海军都清楚，托德太平洋公司不仅是海军战舰的重要供应商，同时也是西海岸最后一个具备建造阿力·伯克级宙斯盾导弹驱逐舰能力和经验的造船厂。出于太平洋战略的考量，美国海军面临着巨大的压力和风险。但是，20世纪末正在积极推进合同竞争法案和倡导产业竞争政策的美国海军，绝不会轻易将如此大的合同交付给托德太平洋公司。托德太平洋公司造船厂制造舰艇成本高于其他海岸的竞争者，按照市场竞争机制，他绝不会胜出，除非美国海军愿意额外支付数百万美元去拯救托德太平洋公司，并直接破坏产业竞争规则。无论是对于哪一个造船厂，几十亿美元的合同都是诱人的。根据当时招标合同的初步筛选，具有承担阿力·伯克级宙斯盾导弹驱逐舰项目经验和能力的托德太平洋公司的竞争对手有两个：康格里默集团的巴斯钢铁厂，和英格尔斯造船厂。1984年10月，美国交通运输部向国会提交的报告显示，不同海岸造船厂的人工费率存在显著差异，太平洋沿岸的人工费率比墨西哥湾沿岸高9.2%，比东海岸高4.6%。同样，三家造船厂的单位时间劳动力价格排序如下：英格尔斯造船厂（墨西哥湾沿岸）>巴斯钢铁厂（东海岸）>托德太平洋公司（西海岸）。因此，在三份招标合同中，托德太平洋公司的造价最高，在竞争环境下明显不占优势。托德太平洋公司的最后一搏托德太平洋公司为了生存必须奋力一搏了。在1984年4月2日的托德太平洋公司战略备忘录里有这样一句话，警醒公司高层甚至是全体员工：“细节和努力决定托德的成败。” 托德太平洋公司也是这样做的。自1984年初（公司提交竞标书的前8个月）到1985年4月2日（美国海军宣布竞标结果）的近15个月时间里，托德太平洋公司几乎用尽了至少他们自己认为可用的所有方法。该公司以“拯救西海岸”的政治标语开场，开始动员其管理层去游说白宫、国会和海军，并利用电视、报纸等媒体进行“舆论造势”。托德太平洋公司一直在向各界散布 “公平和常识”的双重信息。这里的“公平和常识”是说美国海军应将战舰的建造合同公平地分配在东海岸、西海岸和墨西哥湾沿岸的造船厂。基于现状，托德太平洋公司认为只有他们拿到DDG5-1的建造合同才是“公平的”，因为托德太平洋公司较高的舰船造价主要来源于较高的劳动力成本，而劳动力成本事实上并不受其控制。根据1984年11月4日的参议院听证会上，托德太平洋公司估算其劳动力成本占舰船建造合同的18%~20%，比密西西比州和缅因州都高。托德太平洋公司的直接人工费率是$13.5/小时，而巴斯钢铁厂的直接人工费率是$11.4/小时。此外，托德太平洋公司还特别强调了自己的财政危机。例如，该公司在1983年已经出现了一次连续九周的罢工，导致冻结了三年的工资，并削减了新入职人员的工资标准，才勉强在困境中生存。托德太平洋公司的“常识”活动主要是呼吁保护足够的造船产业基础和国防动员能力，以确保可以制造和修复大规模战争下所需要的舰船。同时，造船厂必须广泛分布在不同区域，以面对更多未知的战场环境。托德太平洋公司以圣佩德罗造船厂为例，如果没有拿到DDG5-1舰船建造合同，那么圣佩德罗造船厂就会倒闭。公司甚至以此在参议院听证会上威胁美国海军，“如果巴拿马运河不能用，要想把东海岸或是墨西哥湾沿岸的新建战船投送太平洋战场，将比西海岸慢三周的时间。同时，如果托德太平洋公司承担了DDG5-1的建造，那么它就能更好更快地完成太平洋舰队的维修工作，这件事海军只能依靠我们。”在托德太平洋公司看来，无论海军是否看到了国防动员能力的需求，都不能忽视1956年的西海岸造船法，该法规定西海岸造船厂至少有一个船只在建项目。在参议院听证会上，加利福尼亚参议员Alan Cranston事后强调国家愿意支付一定的费用来确保每个海岸都有足够的船只新建能力。托德太平洋公司也在会议上声称美国海军故意忽略了西海岸造船法。当时，即便是总统及其核心成员都是加利福尼亚人，也无法通过总统令强制海军将DDG5-1舰船建造合同授予托德太平洋公司。最终抉择时任美国海军部长的John Lehman上将坚信舰船供应商的选择应严格按照合同竞争。合同竞争每年为美国政府节省了数百万美元的经费，但也有人表示严格的低价竞争策略会损害美国造船业的基础。在美国海军进行供应商选择的初始阶段，《联邦采购条例》就已经生效了。《条例》第15章第217页中提到“如果为了维护必要的国防工业基础，可以忽略竞争因素”等类似的对严格低价的豁免。而此时《合同竞争法》还未生效，这使得海军完全有理由将DDG5-1舰船建造合同授予托德太平洋公司。然而，根据海军海上系统指挥部（NAVSEA）合同董事会副主任Fred Sheridan所说，海军的合同竞争哲学是不会被轻易干预的，海上系统司令部司令Fowler上将一般只会建议选择报价较低的造船厂。但是，如果海军内很多官员认为西海岸的新建战舰能力非常重要，海军部长John Lehman上将或许会驳回Fowler上将的推荐。由此，海军内部展开了“是否将合同授予托德太平洋公司”更不如说是“产业基础和经济成本哪个更重要”的激烈争论。最反对将合同授予托德太平洋公司的是海军造船及后勤副部长Everett Pyatt办公室，他们始终认为不应该额外支付费用将该合同交给托德太平洋公司。造船及后勤部的资源和政策评估主任Richard Thomas称他们已对美国造船业进行了合理的评估，认为现有的造船能力已经满足了预期所需要的，不存在所谓国防工业动员能力不足的问题。对于托德太平洋公司宣传的“一旦冲突中巴拿马运河不能用，西海岸必须维持一定的造船能力”的观点，Everett Pyatt办公室官员表示不屑一顾。造船及后勤部负责船舶项目的主任Ron Kiss认为，“就DDG5-1来说，这是一个至少长达四年半的项目。也许项目竣工后需要一个月的时间绕过好望角而不是通过巴拿马运河投送到太平洋战场，但是五年后的一个月能产生多大的影响呢？很显然是可以忽略不计的。”但是，还有一些人认为海军的看法过于激进，托德太平洋公司的状况不容乐观。如果短期内不能得到大的建造或者修理合同，托德太平洋公司恐怕不能再坚持多长时间了。动员和工业规划局（美国海军收购评估指挥部下属机构）负责动员计划的文职人员Ronald Cooke对美国造船业重新评估，认为当前所需的造船动员能力几乎是海军之前建议的两倍。Ronald Cooke私下质疑：“再这样下去，托德太平洋公司很有可能被挤出美国造船业。从国防动员角度，西海岸造船工业必须要保留托德太平洋公司，除非有其他选择可以替代他们。”但是，Ronald Cooke深知海军内部十分看重竞争性国防采购市场的力量，以所谓“公平”名义破坏竞争规则被看作是对托德太平洋公司的偏爱。即使Everett Pyatt办公室可能会赞同他的观点，但是不会采纳，因为这得花费额外的国防预算。因此他并没有将担忧告知Everett Pyatt办公室。就连美国海军内第一个支持合同竞争的Stuart Platt上将（海军造船及后勤副部长Everett Pyatt的直接下属）在最终提交给海军部长的John Lehman上将的正式报告中，也称自己是一个“传统主义者”，认为西海岸造船工业对国家安全至关重要。果然，托德太平洋公司也猛烈抨击了Everett Pyatt上将所谓“托德太平洋公司仅靠维修工作就可以存活”的观点。在1985年的参议院听证会上，他们告知国会：“预计1986财年，仅有14艘舰船需要维修，但西海岸有超过10家私营造船厂。即便本公司获得一半的维修合同，也达不到我们总运营能力的15%。以圣佩德罗造船厂为例，如果没有新的船只建造合同，就意味着有接近3000名员工闲置。同时，也不可能保持600~700人的员工规模去等待维修合同，这点订单和工作量根本养活不起现有的员工。一旦公司决定再次裁减员工，将会大大削减西海岸应对海上突发事件的能力。”Stuart Platt上将也认为Everett Pyatt办公室的观点毫无根据：“一些人可能已经意识到仅靠维修工作就可以存活是荒谬的，但是他们根本不在乎托德太平洋公司的死活。”然而，Stuart Platt上将还是要和John Lehman上将与Everett Pyatt上将一起，拥护竞争法则，毕竟那是他的工作。但是，Stuart Platt上将在此问题上对“竞争法则”的理解不同，他认为支付短期费用保留托德太平洋公司长期来看会促进造船业的良性竞争，这将会有更多的船厂竞价来压低成本。他争论到：“此时舍弃一个能力不足的造船厂最终降低了整个美国造船业的竞争水平，留下来的两家大型船厂（巴斯钢铁厂和英格尔斯造船厂）会形成大型水面舰艇市场的寡头垄断。政府作为唯一的买家，两个卖家知道他们中任何一个都不会得到全部的合同而达成‘默契’，甚至联合形成‘卡特尔’，竞争性的市场机制作用就变得很小，甚至是徒有其表。这就违反了促进竞争的初心了。”1985年4月2日，美国海军官方发布消息：将DDG5-1建造合同授予位于缅因州的巴斯钢铁厂。随后，宙斯盾导弹驱逐舰系列项目的主承包商被确定为巴斯钢铁公司和英格尔斯造船厂。据统计，自1986年7月巴斯钢铁公司承包的首艘DDG5-1舰船开工，到预计2018年7月服役的巴斯钢铁公司承包的DDG-134舰船，共76艘宙斯盾导弹系列驱逐舰中，巴斯钢铁公司拿到了40个舰船的建造合同，英格尔斯造船厂拿到了剩下的36个舰船的建造合同，而托德太平洋公司一个也没拿到。最终，在这场争论中，托德太平洋公司无法抓住“最后的救命稻草”，竞标失败。整个西海岸造船业也随之彻底衰落。但这场竞争，却让外界看到了美国海军坚守低价竞争产业政策的决心。