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  • 封面报道|《反垄断法》“长出牙齿”!一文读懂中国互联网平台如何反垄断
  • 来源:财新科技

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文|财新记者 钱童 原瑞阳

2021年,将是诞生13年的《反垄断法》真正“长出牙齿”的一年,互联网平台反垄断首当其冲,序幕正在拉开。

 

刚刚过去的2020年12月,各大互联网公司忧心忡忡,金融圈、资本市场都屏住呼吸,等待着“靴子”掉下来。

 

市场没有等太久。2020年12月24日,阿里巴巴西溪园区一派紧张,外部人员不被允许进入;一街之隔的杭州未来科技城内,一块杭州市政府设立的“余杭区服务保障阿里巴巴领导小组办公室(亲橙办)”的牌子,也被悄悄遮盖了起来。国家市场监督管理总局当日宣布,根据举报依法对阿里巴巴集团实施“二选一”等涉嫌垄断行为立案调查。

 

两天后,人民银行、银保监会、证监会、国家外汇管理局等金融管理部门,又联合约谈了阿里巴巴集团旗下金融业务板块蚂蚁集团——这是自阿里集团创始人马云2020年10月底在第二届外滩金融峰会上“炮轰”金融监管事件后,阿里集团高管接受的第二次监管约谈。

 

12月24日的消息出来之后,阿里巴巴(BABA.NYSE/09988.HK)美股和港股应声大跌,美股市值在随后两日蒸发近6000亿元,腾讯、美团、京东、拼多多等互联网平台公司的股价也纷纷重挫。市场此时领悟到,反垄断并不仅仅指向阿里集团一家,题中之义还有那些越来越“赢家通吃”的互联网平台。

 

不过一个月,除了阿里巴巴,其他互联网平台公司的股价快速修复跌幅,京东、拼多多甚至再创新高。二级市场的投资者已经开始询问:阿里巴巴和蚂蚁金服的反垄断风险过去了吗?是否到了抄底的时机?高盛近日发布唱多研报,认为反垄断监管对阿里业务收入及盈利影响不如预期严重,预计阿里美股未来12个月基准目标价为362美元,比当前高出52%。

 

但监管侧释放的信号,正在逐步明朗。

 

众所周知,被喻为“经济宪法”的《反垄断法》,自2008年生效以来,在互联网领域一直“长不出牙齿”,尚未产生一起正式判定为垄断的行政处罚案件。有关反垄断的民事诉讼鲜有获得正式立案的,原告胜诉的更是尚无判例。近年来,不断有专家、市场人士呼吁将反垄断监管落到实处;多位学者对财新记者表达了类似观点,认为中国整体上对反垄断的执法态度是过度宽松的。

 

2019年8月国务院办公厅发布《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》(“38号文”),实际上是此轮互联网平台监管行动的开端,但那时市场仍然没有充分重视,认为该文也会像以往一样难以落地,监管还是一如既往“包容审慎的柔性监管”。

 

直到2020年11月初,在看到蚂蚁金服高调上市突又被暂缓上市的惊愕中,市场感受到了监管气氛的清晰逼近。金融科技领域的纠偏、整顿、回归监管正轨,一系列动作随之而来,招招落在痛处。国家市场监督管理总局抢在“双十一”之前出台的《关于平台经济领域的反垄断指南(征求意见稿)》,在这一背景下凸显深一层的涵义;12月11日,中共中央政治局会议首次出现“强化反垄断和防止资本无序扩张”的提法,并在随后的中央经济工作会议上再度重申,更是引起市场高度关注。

 

此间,国家市监总局对阿里收购银泰商业、腾讯(00700.HK)控股的阅文集团收购新丽传媒、顺丰旗下丰巢网络收购中邮智递三起并购案,因它们未依法申报、违法实施集中给予行政处罚。这些处罚所发出的信号,已远远超过了罚金本身。国家市监总局在答记者问中,试图传出坚决的态度:虽然平台经济领域竞争呈现出一些新特点,但互联网行业不是反垄断的法外之地,所有企业都应当严格遵守反垄断法律法规,维护市场公平竞争。

 

国务院发展研究中心创新发展研究部研究室副主任熊鸿儒指出,实际上“38号文”已经点出平台经济领域面临的突出问题,要求查处滥用市场支配地位、不正当交易等违法行为。近期发布《平台反垄断指南》等文件,更多是为了稳定监管预期,向外界传达将从哪些角度来规范平台的垄断行为,是从规范发展的角度对数字领域竞争政策的细化。

 

《反垄断法》定义的四类垄断形式:垄断协议、经营者集中、滥用市场支配地位和行政垄断,在互联网领域均有典型表现。最常见的是经营者集中,关注焦点比如VIE(可变利益实体)架构互联网企业的并购案;滥用市场支配地位,尤以“二选一”为典型;垄断协议,新的表现形式为依靠算法与同行达成价格共谋等行为。财新记者从接近反垄断调查的人士处了解到,这四类垄断形式皆有案件在调查当中。

 

平台经济的必然结果是走向自然垄断,也很难不利用自然垄断牟利,这个过程靠平台自我约束是远远不够的。“具有支配地位的企业大多是从市场竞争中成长起来的,企业变大了就走向市场的对立面,令同业竞争和创新都变得困难。”一名互联网公司法务人士坦承。

 

熊鸿儒指出:“大不是问题,有问题的是大背后的以大欺小、限制竞争和创新,以及损害消费者利益,甚至可能带来系统性风险。”互联网的网络外部性容易形成自然垄断,有问题的不是其形成“市场支配地位”,而是“滥用”其市场支配地位。

 

过去很多年,“保护创新”是互联网企业的一张“护身符”,反垄断始终未曾亮剑。在旧有行业格局之外的灰色地带崛起,以互联网平台模式迅速做大规模,挑战、颠覆并改造传统巨头及行业,这是互联网公司普遍的成长路径。“宏观上缺乏明确信号,微观上具体垄断案件的定性面临技术难度,所以反垄断执法各方都不愿往前走。”一名资深反垄断律师称。

 

中国人民大学法学院教授刘俊海指出,反垄断至今无互联网平台层面的案例落实,监管层面长期摇摆不定是主因之一,“产业政策的优先级高于反垄断政策,发展也先于规范。一讨论反垄断执法,就有人强调优化营商环境和放管服,反垄断执法过程中缺乏法治定力。但反垄断监管跟优化营商环境并不矛盾,反而有助于维护公平竞争秩序、增强互联网活力”。

 

“保护平台经济发展”和“反垄断”两项目标究竟该如何平衡,是摆在决策者面前的一道难题。上海交通大学安泰经管学院教授陈宏民认为,对互联网平台监管尺度的松紧应当与政府的有效监管能力挂钩。“如果政府能够有效辨识和制约限制竞争的行为,就可以适度放松对规模的管制,允许互联网平台做大,从而让规模经济带来效率提升;反之,如果政府无法有效限制平台作恶,就只能限制平台规模,防范平台无序扩张。”

 

从全球范围看,进入新世纪以来,互联网平台公司在动态竞争中加速发展,改造传统经济,迫使社会资源重新分配,致使资源、数据、资本、物流等在平台上再度聚集,呈现“中心化”的发展趋势。各国都已意识到,如若不加以适当监管,超级互联网平台的负外部效应将日益严重,并使市场利益格局固化,最终抑制创新和动态竞争,侵害消费者利益。

 

而中国的背景是,自中美贸易战燃起后,中国确立了“国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。在这一战略下,内需市场的挖潜、提质、增效显得尤为重要,其中就包括激发经济活力、保护市场创造力等目标,这意味着必须坚定加快市场化改革,敢于调整固化的利益格局,在“内卷化”趋势下优化资源配置、更合理分配市场“蛋糕”。

 

过去多年,中国对互联网科技领域采取柔性监管政策,较大限度地包容了市场创新和发展;而“硬币”的另一面,似乎也注定监管难、执法难的命运。多头监管效率不高,执法力量薄弱、过程不透明,政企之间存在人事“旋转门”和监管俘获风险等问题长期存在,新一轮反垄断执法仍需冲破重重阻力。

 

无论如何,多年难啃的“硬骨头”——平台反垄断已经撕开口子,下一步依法执法如何落地?在追求市场公平目标时,如何控制好执法分寸,在反垄断监管和保护平台经济活力之间取得平衡?欲知详情,请点击左下角 阅读原文订阅财新通,付费畅读财新周刊深度报道《反垄断“萌牙”》。


本文摘引自新闻付费网站“财新网”

全文共计15585字,阅读需要31分钟

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