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  • 事与愿违的仁政
  • 来源:经济观察报

(图片来源:IC Photo)


维舟/文


明清时期是中国历史的一大关键,公认正是在此期间,中国开始逐渐落后于西方。从事后来看,这种落后虽有诸多面向,但在近代应对西方坚船利炮挑战时,首先体现在中国仍不具备财政-军事国家(fiscal-military state)的现代政治组织,这在很大程度上恐怕是因为,明清时代中国的整个制度设计,就不是为了赢得这样激烈的国际竞争。


明太祖朱元璋起初所奠定的格局,是着眼于以低成本维护一个静态社会的长治久安。儒家认为圣人要“聚人守位”,关键要懂得“不患寡而患不均,不患贫而患不安”这一统治原则,因此,“王朝国家向编户征求的贡赋,在平均值上必须以能够维持编户生存为前提”(刘志伟《贡赋体制与市场》),而不能“激变良民”,让老百姓没有活路铤而走险。由此,王朝处理赋役问题的基本原则就是尽可能地“轻徭薄赋”并“均平”,在此基础上实现“天下太平”。简言之,这样一套财政体制不是扩张性的、注重效率的,而认为财富总量是固定不变的,问题只在于如何公平分配。


日本学者岩井茂树在其已成经典的《中国近世财政史研究》一书中,提炼总结出明清时代财政体系中的“原额主义”:王朝理论上向百姓征收的赋税(“正额”)几乎是不变的,皇帝甚至一再强调“祖宗之法”不可变更,租税的“原额”必须恪守,以此表现天子的“仁政”,到清代康熙皇帝时更定下“永不加赋”的原则。清代诸帝总是愿意批准督抚们减税的决定,但要增税就常常遭到驳回,而在儒家传统中,不增加田赋也普遍得到地方官绅的支持。


然而,这在王朝初期社会架构、经济活动尚属简单的时候还好,越到后来就越走向反面。因为朝廷的各种正役越来越重,征发的款目和数量不断增加,此时正额却又铁定不能改变,地方官按常规的办法是无法完成任务的,其结果是:为了达成目的,在实际运作中不得不借助各种理论上有违国法的附加税。最终,这一看似“仁政”的原额主义,反倒造成了各种法外征收的苛捐杂税,使社会陷入更不安定的状态。


这个问题,当时上至皇帝、下至官吏并非没有注意到,明代的“一条鞭法”和清代的“火耗归公”,其目的都旨在将灰色收入的附加税纳入正额,既消除繁杂的名目、减轻百姓负担,又扩大中央的集权管理,将原本官场潜规则浮收的经费纳入管理。然而,这并不能改变“缺乏弹性的原额”与“极具弹性的正额外财政”这一复合结构,因为社会在不断发展,即便是改革也只能收一时之效,只要权力构造不改变,地方官在大量合法收入来源被剥夺之后,又会求助于新的非法加派、强制性捐献、陋规等来筹措经费。


这是一个无法打破的循环:明清帝国在名义上是按“仁政”的原则来治理,但在现实中却不得不加以各种变通,按照一套非正式经费体系来运作。曾小萍在《州县官的银两》中指出,即便是雍正这样有魄力、也坚决推行财政改革的皇帝,“火耗归公”也只是见效了数十年,到后来,嘉庆皇帝甚至被迫承认,地方官员除了依靠陋规外别无选择,“合理的财政管理已经死亡,非正式的经费体系又一次成为中国官僚体制的特点”。她由此强调,在这方面,“儒家思想对于一个强大的现代国家的演进是一个障碍”,因为“儒家的仁政观念阻止税收增长达到一个有可能破坏小农经济的水平”。


之所以会陷入这样的窘境,原因之一是:在明清国家的财政体制下,所有赋税在理论上都属于国家,没有真正意义上的地方财政,如有需要都须依靠国家调拨。这样,地方官府既要完成各种指令,经费却又严重不足,“既要马儿好,又要马儿不吃草”,这一中央与地方利益的结构性矛盾尾随明清王朝始终,这势必迫使地方官想尽办法去额外筹措经费。也正因此,岩井茂树得出结论认为,明清帝国在实际运作中其实是一套混合体制,并且看似吊诡的是,“正是权力的分散性,支撑和保护了权力通天的皇帝的正统权力的绝对性”。


依靠后见之明,我们如今不难看出这套原额主义的紧身衣如何阻碍了中国财政的合理化,但它又为何如此呢?确实,如果允许地方财政有一定自主权,原本可以消除很多非正式的赋税,但这样划定中央与地方的收入分配,本身就意味着赋予地方政府一定程度的自治权,无论其出发点是什么,在政治实践中都有可能造成郡县制所不能容忍的封建化——所谓“有土地、有城池、有人民、有官属、有兵车”的地方实权,很可能会阻碍垂直下渗的权力。正因此,在雍正初年的财政改革中,这就是引发很大争议的焦点之一。


更重要的是,明清的贡赋体系虽然借助于市场体系,但正如刘志伟所说的,从政府、官员到士绅“都把社会稳定作为压倒一切的目标,而把市场活动作为实现这一目标的重要手段之一,那么,市场本身发展的经济性要求只能被压抑”。这表现在国家财政上,也同样将“天下太平”视为行政的终极目的,加上儒家思想一贯相信天下的财富总量是静止不变的,所谓“天地所生财货百物,止有此数”(司马光语),那么在原额基础上增加,就意味着一场零和游戏,势必减少百姓口袋中所得,而这将可能使生计无着的编户齐民逃亡乃至揭竿而起,威胁到整个统治秩序。


尽管这样的政治理念“出发点是好的”,但在现实中却事与愿违。因为原额主义的致命弱点就是“计划赶不上变化快”,它其实是一个适合于静止社会的乌托邦规划,但现实中的社会却远非一成不变。这在以往变动极小的时代或许还问题不大,就像你定制的衣服,稍稍修补还能接着穿,但如果是孩子,长身体很快,衣服却又有没有伸缩的余地,此时仅靠小修小补就无法掩盖不断凸显的矛盾了——而明清两代恰恰是中国社会酝酿重大变动的时代。


在明代中叶白银逐渐通行于全社会之后,赋税制度逐渐从“纳粮当差”转变为“完纳钱粮”,银钱取代实物经济,直接改变了国家运作的方式,国家和百姓的关系以往是基于人身控制的,但到明代中后期,百姓却在实际上变成了纳税人。明清易代虽然暂时打断了这一进程,但这一重大国家转型却仍在推进。然而,同样值得注意的是,这并未促使国家通过赋权来换取百姓缴纳更多赋税,或像近代西欧各国那样发行国债来筹措财政经费,其结果,对于中国的百姓而言,任何赋税都是一项尽可能想要摆脱的义务。


与此同时,人口增加、经济繁荣都使社会逐渐分化,权贵和大户逃避差役的办法越来越多,由于等级制的原则使他们享有免税的特权,赋役负担就日益转嫁到弱势的小户身上。这最终造成了一种恶性循环:越是贫富分化,富人越有可能想办法逃税,只有穷人才不得不交税,这使他们的日子更为难熬,又反过来加剧了贫富分化,使里甲的供税能力越来越低。当社会到达一个无法承受的临界点时,结构性的崩塌就开始了。


正是社会累积的巨大发展,使缺乏弹性的“原额主义”与现实之间日益显得脱节,特别是很多赋税定额都是一两百年前制定的,到后来不说别的,仅仅通货膨胀就使一些税额失去了意义,即便是海瑞那样的清官,在这样的现实面前也无法仅凭自己的道德完成不可能的任务。这原本早该与时俱进,动态地调适整个制度来顺应社会的变化,但却会造成“牵一发而动全身”的结果,很可能影响原先依靠均平原则小心翼翼维护的脆弱稳定局面。其结果,一代代政治人物的聪明才智,都只能以“裱糊匠”的方式勉力为这个体系填补上不断出现的漏洞,直到问题积重难返。


最终的变革,其实是对危机的被动回应:晚清面临太平天国这样人类历史上伤亡最惨重的内战时,朝廷不得不下放权力,任由地方督抚自筹经费来解决危机。遗憾的是,这种调整来得太晚、情势太紧迫,是在危机下的不得已之举,已经错过了最好的时机。确实一如此前所料,这使地方实力派坐大难制,出现“被地方架空了的中央”这一权力新格局,奠定了此后数十年的政局,不过,岩井茂树强调,晚清这种财政基础结构的多重性和分散性,却在事实上为清王朝续命了。


这意味着,“原额主义”这种缺乏弹性的制度设计,乍看不可动摇,但由于其刚性,在实践中却可能是脆弱的,当它被打破时,反倒可能顺应了现实,容许一定程度上的活力与调整,呈现出更坚韧的生命力。他这么写的时候,或许想到的是日本历史上的幕藩体制,但对习惯了“大一统”的中国人来说,这种多重性和分散性,首先给人的印象却是“乱”。如何既避免一套没有弹性的制度紧身衣,与时俱进,又不至于在执行中出现各行其是的混乱,充分释放社会的活力,这是中国人至今仍需要思考的问题。


 

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